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关于加强和规范市场监管执法的思考
日期:2018-12-04 视力保护色:

    当前,市场监管执法体制改革正在深入推进,在国家和省级层面,工商、质监、食药监“三合一”已经基本完成,市县两级即将全面启动。中央提出,要厘清不同层级政府及其部门的监管职责,对反垄断、商品进出口等关系全国统一市场规则的事项,实行中央政府统一监管;对食品安全、商贸服务等实行分级管理的事项,原则上实行属地管理,由市县政府负责监管和执法。新形势下,如何加强和规范市场监管执法,提高执法工作质量和效率,提升基层市场监管机构执法工作整体水平?面临诸多挑战。

一、基层市场监管执法工作存在的问题

1、理念陈旧。既不能顺应“放管服”改革的新形势,又无法适应全面依法治国的新要求,思想僵化,理念陈旧,“转职能、转方式、转作风”推进缓慢。为钱办案、协商办案、选择性办案、封闭式办案等问题不同程度地存在,地方保护主义挥之不去,禁而不绝,执法办案柔性有余,刚性不足。重结果轻过程、重实体轻程序、重办案轻管理、重效率轻质量、重效益轻效果等错误思想相当普遍,证据意识、程序意识和法治意识有待进一步增强。

2、权责错位。在外延上看,执法办案涉及受理、初查、立案、调查、审理、复议、诉讼、执行等多个环节;在内涵上看,每个环节都设定了与之相适应的权力和责任。这些执法办案的权力,在不同部门之间、在同一部门的不同科室之间、在不同管理层级之间如何配置?责任又如何细化和区分?运行实践中,有的界限清晰,有的却比较模糊,难免胡子眉毛一把抓,也难免出现推诿扯皮。比如:产品质量监管方面,工商管流通,质监管生产,这种粗放的外延式划分,本质上仍然是一种计划经济思维;再比如:工业产品生产许可证由省局和国家局审批发放,证后监管则由市县局负责,审批权与监管权分离,导致信息不对称、权责不对等,这种情况在垂管体制下尚无大碍,实行分级管理以后,诸多弊端开始显现。

3、效能低下。现行体制下,在省、市、县、乡等不同层级,在工商、质监、食药监、物价、商务等不同部门分别设立市场监管执法队伍。一方面,由于机构重叠,职能交叉,难免出现重复执法,多头执法,浪费执法资源;另一方面,受编制人员所限,单个部门人手不足,部门之间力量分散,各自为战,拉低执法效率。一个效能低下的市场监管执法体系,如何维护市场公平和社会正义?

4、手段弱化。基层行政执法面对诸多复杂的现实问题,因为顾及地方经济发展,查封、扣押等“硬手段”的运用通常都会相当谨慎;因为经验和策略欠缺,查阅、询问等“软手段”的运用往往也是不得要领。较之纪检监察机关、检察机关和公安机关,市场监管执法的强制措施相对缺乏,办案手段相对有限,执法办案威慑力相对弱化,面对拒绝配合的行政相对人,往往一筹莫展,案件难以推进。

5、能力不足。老办法不管用,新办法不会用,软办法不顶用,硬办法不敢用,能力不足,本领恐慌,信心不足,畏难厌战。习惯于坐等举报投诉,习惯于“纸记笔录”口说为凭,习惯于“照猫画虎”经验主义,习惯于就办案论办案,挖掘线索、突破案件、调查取证和组织协调的能力有待进一步提高。程序倒置、执法文书和调查笔录制作不规范、证据链条不严密、定性量罚不准确等问题不同程度地存在,影响案件质量和执法效果。

6、保障不力。工商、质监、食药监管理体制下划以后,由于县级财政财力不足,公用经费保障标准由人均1.5万元缩减到0.3万元,加之全面执行暂停收费政策,普遍存在办案经费紧缺的问题。公车改革取消了执法车辆,办案用车通过政府平台统一安排,往往难以保障一时之需。此外,执法记录仪、移动办公设备等信息化、专业化、现代化办案装备也有待改善。

7、思想不稳。市场监管和综合执法体制改革大局已定,正在有序推进,工商、质监、食药监“三合一”之后,执法机构如何设置?执法权力如何配置?执法流程如何归置?执法人员如何安置?普遍存在等待观望的思想。

二、加强和规范基层市场监管执法工作的建议

1、更新执法理念。理念是行动的先导。坚持以思路理念创新引领方式方法、体制机制创新,深入推进“转职能、转方式、转作风”。

——回归执法原点。牢固树立“执法为民”的工作理念,强化宗旨观念,牢记使命担当,回归执法原点。遵循“四个最严”的要求,致力于维护人体健康和人身、财产安全,维护市场秩序公平,让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心。坚持惩防并举、寓防于惩,依法严惩违法违规行为,有效防范系统性风险,努力实现政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。

——倡导理性执法。牢固树立“理性、文明、公正、精细”的执法理念。强化法治意识,严格依法履职,增强执法刚性;强化规则意识,规范执法行为,细化自由裁量;强化程序意识,注重程序正义,保障实体公正,推行阳光执法、诚信办案;强化证据意识,践行工匠精神,推行精细管理,查办精品案件。执法过程中,积极推行行政指导、行政合同、行政奖励及行政和解等非强制手段,维护当事人的合法权益。

——拓宽执法领域。牢固树立“抓大不放小”的办案理念,紧盯市场主体准入、生产、经营、交易中的违法行为,持续保持执法打假高压态势,不断拓宽执法办案的领域。既要集中力量查办大案要案,又要注意查办涉及民生的一般违法案件,做到有案必查,查实必处。

——注重攻守平衡。如果说案件的数量和分量属于效率的范畴,好比是进攻端,那么案件的质量和效果属于公平的范畴,好比是防守端。破除片面追求数量和分量的执法政绩观,确立“攻守平衡”的系统思维和辩证思维,力求案件数量与质量的统一、执法效率与效果的统一。

2、明晰职权划分坚持权责对等、属地管理的原则,根据不同层级政府事权,明确执法权限、执法领域和执法重点,合理配置执法力量。

——整合执法资源。按照中央统一部署,加快推进大部门制改革,相对集中执法权,整合执法资源,推行综合执法。整合工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等执法职责,组建市场监管综合执法队伍,从源头上解决多头执法问题。实行跨部门综合执法的,政府职能部门与综合执法机构之间要对照权力清单,合理划定职责边界。应由政府职能部门承担的行政管理职责,不能交由行政执法机构行使;明确由行政执法机构行使的执法权,政府职能部门不再行使。

——减少执法层级。加快构建职责定位清晰合理的执法体系,明确不同管理层级的职权划分,从体制上地化解重复执法问题。改革后,省级市场监管部门主要负责行政执法活动的政策标准制定和监督指导,协调跨区域执法,组织查处重大案件。地市级市场监管部门主要承担业务指导、培训、检查、督促以及技术服务保障等职能,突出管理专业性。县级市场监管部门要切实加强事中事后监管,突出执法综合性,将执法办案作为工作重心。乡镇一级设立市场监管部门派出机构,依照法定程序行使受理、初查、执行等部分环节的市场执法权。

——完善协作机制。规范和完善市场监管执法协作配合机制,加快建立重大信息通报机制、案件协查机制和办案联动机制,打破“信息孤岛”,实现资源共享,促进协调联动,强化监督制约。对确需多个部门联合执法的事项,要明确牵头部门,分清主次责任。坚持“证照分离”,未经依法许可的生产经营行为,由负责市场准入许可的部门负责查处,未依法取得营业执照从事经营活动的,由市场监督管理部门负责查处。坚持“政事分开”,推进监管执法职能与技术检验检测职能相对分离,技术检验检测机构负责为执法办案提供技术支撑,不再承担监管执法职能。

——推进“两法衔接”。建立市场监管部门、公安机关、检察机关之间案情通报机制。市场监管部门发现违法行为涉嫌犯罪的,应当依法移送公安机关并抄送同级检察机关,不得以罚代刑。公安机关作出立案决定的,应当书面通知移送案件的市场监管部门,不立案或者撤销案件决定的,应当书面说明理由,同时通报同级检察机关。公安机关发现违法行为,认为不需要追究刑事责任但依法应当作出行政处理的,要及时将案件移送市场监管部门。当事人不履行行政决定的,市场监管部门依法强制执行或者向人民法院申请强制执行。

3、提高执法效能。执法效能高低与市场公平与否息息相关。牢固树立“大执法”的工作理念,着力构建以稽查办案为龙头、相关职能科室和乡镇派出机构协调配合的“大执法”工作格局,推动行政检查与稽查办案相互衔接,提高市场监管执法效能。健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制,探索实行“互联网+”的监管执法模式,完善失信联合惩戒机制,落实黑名单制度。畅通投诉举报渠道,整合12315/12365/12331平台,建设统一便民高效的消费投诉、市场违法行为举报和行政效能投诉平台。紧盯制售假冒伪劣、无证无照经营、不正当竞争、违法直销、传销、侵犯商标专利知识产权、特种设备安全和价格收费违法违规等多个执法领域,拓宽案源渠道,查处一批典型案件。加大通报曝光力度,定期集中公布典型案例,增强执法公信力和震慑力。 

4、改进案件管理。坚持质量与效率并重、程序与实体并重、过程与结果并重、效益与效果并重、办案与管理并重,改进案件管理,提升办案质量,确保每一个案件都能够做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理适当、程序合法、手续完备,确保每一个案件都经得起时间、法律和人民群众的检验。

——规范线索管理。案件线索是案件管理的源头。不论是来自投诉举报、专项治理、监督检查、上级交办、其他机关和部门移交,还是通过其他途径掌握和发现,所有的案件线索都必须交由法制科统一管理,任何单位和个人都不得私存私放,不得擅自处置。案件线索由法制科集中登记后,进行简单分类,没有管辖权的,及时移送有关机关和部门;有管辖权的,围绕“查不查”和“谁来查”等问题,由法制科提出处置建议,并适时召集线索集体排查会议,集中处置,分级流转。

——规范初步核查。初步核查是稽查办案的必经环节,重点解决“如何查”和“立不立案”的问题。启动初查前,承办机构应当对案件线索进行全面梳理和细致分析,吃透案情,明确核查方向,撰写初核方案,提交分管领导审定后实施。初查过程中,应当站在“有错推定”的立场,找准案件突破口,及时获取并固定关键证据,夯实案件基础。初查终结,不论是否立案,处置建议都要逐级提交至局党组主要负责人审查通过。

——规范证据收集。证据确凿是事实清楚的前提,是定性处理的基础。始终坚持用事实说话,用证据说话,着力构建以证据为中心的执法办案模式。证据收集既要讲究策略,更要讲求政策,做到主体合法、程序合法、来源合法、措施合法、形式合法。在收集言辞证据的同时,更加注重文书、账证、物品、影音资料等客观性证据的收集。

——规范执法程序。程序正义是看得见的正义。主动公开权责清单、执法依据、处罚标准、运行流程和监督途径,严格遵循执法环节、程序和时限等具体规定。完善和规范执法办案程序,建立健全执法全过程记录和行政执法裁量权基准制度,严格执行重大执法决定法制审核制度,全面落实行政执法责任制,大力推行集体议案制度,注重过程控制,加强执法监督。尽快统一执法程序、执法文书、执法标识,保障规范执法

——规范案件审理。坚持“查审分离”,完善内控机制,推动市场监管部门内部案件调查与行政处罚决定相对分离。设立案件审理委员会,推行法制科初审、案审委终审的两级审理模式。案件审理机构应当立足于“无错推定”,敢于发声,敢于质疑,敢于跟案件承办机构“唱对台戏”。落实全面审查制度,注重案件实体性审查,兼顾办案程序性审查,把好案件质量关。

5、强化执法保障。在财政供养人员总量不增的前提下,通过完善激励保障制度,盘活存量、优化结构,推动执法力量向基层和一线倾斜。严格执行“收支两条线”制度,严禁罚没收入按比例返还等与部门利益挂钩或者变相挂钩。全面落实财政保障执法经费制度,市场监管工作经费和能力建设经费全部纳入县级财政预算予以保障。加强信息化建设和应用,推进装备现代化、信息化、专业化,配备必要的办公设备以及执法装备。探索通过购买技术服务等方式,为行政执法提供支撑和保障。

6、严格考核问责。加强执法评议考核,督促和约束市场监管部门切实履行职责。综合运用监察、审计、行政复议等方式,加强对不执法、乱执法、执法扰民、以罚代管等违法违规行为的监督。对市场监管部门及其工作人员未按强制性标准严格监管执法造成损失的,对市场监管部门没有及时发现、制止而引发区域性、系统性风险的,要依法追究责任。因过错导致监管不到位造成食品药品安全、工业产品质量安全、特种设备安全等领域事故的,要倒查追责,做到有案必查,有错必究,有责必追。按照“谁办理、谁负责”的原则,落实案件主办人制度,建立健全案件终身负责制,不因个人职务、岗位变动而免责。

7、加强队伍建设。加大基层执法人员实务操作业务培训力度,组织开展以案代训、寻师带徒、专家授课、案卷评比等学习交流活动,提高执法办案能力和水平。整体推进以强化政治意识为重点的思想建设,以强化宗旨观念为重点的作风建设,以强化专业素养为重点的能力建设,以强化团队精神为重点的文化建设,努力将基层市场监管执法队伍打造成为业务精通、作风优良、纪律严明的市场监管“铁军”。



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